根据《中华人民共和国审计法》第二十三条、二十四条的规定，滕州市审计局派出专项审计调查组，于2023年5月12日至9月14日对我市“山水林田大会战”森林生态保护情况实施了专项审计调查。本次审计调查了全市森林生态保护情况，并对“山水林田大会战”中部分工程进行了审计调查，对重要事项进行了必要的延伸和追溯。市自然资源局、市林业事业发展中心、市综合行政执法局等单位对其提供的财务会计资料以及其他相关资料的真实性和完整性负责，并作出了书面承诺。市审计局的责任是依法独立实施专项审计调查并出具专项审计调查报告。

一、被调查事项的基本情况

（一）林业资源基本情况

滕州市秉持“生态立市、绿色发展”的理念，先后荣获“全国首批绿色小康县”“全国林改典型县”“国家园林城市”和“全国森林城市”。先后创建了滨湖国家湿地公园和墨子国家森林公园2处国家级公园，郭河、薛河、荆河、鲁班4处省级湿地公园和灵泉山省级森林公园。

根据2022年林草综合监测成果，全市林业用地总面积为16596.61公顷，森林面积10592.59公顷，森林覆盖率7.09%。

林地面积按分类经营体系划分，生态公益林地4715.56公顷（重点公益林地4082.82公顷，一般公益林地632.74公顷），商品林地11392.09公顷（重点商品林地3552.74公顷，一般商品林地7839.35公顷），未标注森林类别488.96公顷。

林地面积按林种结构划分，防护林4521.10公顷，特用林126.69公顷，用材林8379.13公顷，经济林265.89公顷，其他林地2814.85公顷，未标注林种488.96公顷。

（二）“山水林田大会战”基本情况

2021年以来，滕州市贯彻枣庄市委市政府部署要求，把“山水林田大会战”工作作为绿色发展的战略重点，2021－2022年，共实施项目102个，计划投资33.3亿元，共计划建设提升环城绿道、绿色生态廊道 197.5公里，治理河道115.7公里。

其中：2021年实施项目42个（环城绿道滕州段生态景观片区9个项目；莲青山多彩森林片区3个项目；城郭河碧水绿带景观片区5个项目；界河北沙河绿水生态景观片区7个项目； 京沪廊道生态绿带片区3个项目；善国绿城片区7个项目；防火护绿攻坚2个项目；沃田高产攻坚战1个项目； 产业增绿攻坚战4个项目；智慧河湖攻坚战1个项目），年度计划投资14.6亿元。计划建设提升环城绿道、绿色生态廊道 63.5公里，治理河道43.7公里。

2022年实施项目60个（环城绿道滕州段生态景观片区5个项目；莲青山多彩森林片区7个项目；城郭河碧水绿带景观片区7个项目；界河北沙河绿水生态景观片区10个项目； 京沪廊道生态绿带片区6个项目；善国绿城片区7个项目；防火护绿攻坚2个项目；沃田高产攻坚战6个项目； 产业增绿攻坚战8个项目；智慧河湖攻坚战1个项目；镇村兴绿攻坚战1个项目），年度计划投资18.7亿元，建设提升环城绿道、绿色生态廊道134公里，治理河道72公里。

二、审计调查发现的主要问题和整改情况

（一）森林资源发展规划制定执行情况

1.未制定林业发展总体规划

截至审计调查日，滕州市的林业发展规划仍在沿用《滕州市林地保护利用（2010-2020年）修编规划》，市自然资源局作为林业主管部门，尚未根据我市森林资源保护发展目标编制新的林业发展、长远规划，造成全市林业发展约束性指标、预期性指标和项目建设任务目标缺失。

不符合《中华人民共和国森林法》第二十五条“县级以上人民政府林业主管部门应当根据森林资源保护发展目标，编制林业发展规划……”的规定。

依据上述规定，市自然资源局要根据我市森林资源保护发展目标，及时制定林业发展总体规划。

（二）约束性指标和目标责任制完成情况

2.2022年较2014年森林覆盖率下降7.5%

2014年森林资源二类调查成果中，全市林业用地总面积为23695.39公顷，森林面积21811.62公顷，森林覆盖率14.59%，林木绿化率达到21.1%。

2022年林草综合监测成果中，全市林业用地总面积为16596.61公顷，森林面积10592.59公顷，森林覆盖率7.09%。

2022年与2014年森林资源相比较，林业用地面积减少7098.78公顷，减少率29.96%；森林面积减少11219.03公顷，减少率51.44%；森林覆盖率由14.59%下降至7.09%。

经过数据分析发现，2020年至2022年林地面积变化幅度较大，林地面积净减少5343.84公顷，具体情况如下：

一是原林地面积减少6411.44公顷，减少的林地分别转为耕地412.49公顷，种植园用地4818.73公顷（2022年全国森林、草原、湿地调查监测时分类调整为该类别），草地38.22公顷，湿地3.39公顷，商业服务业用地19.60公顷，工矿用地105.53公顷，住宅用地100.60公顷，公共管理与公共服务用地86.51公顷，特殊用地32.37公顷，交通运输用地206.10公顷，水域及水利设施用地556.33公顷，其他土地31.58公顷。减少的林地直接导致森林面积减少5222.03公顷，其中涉及有林地4196.43公顷，国家特别规定灌木林1025.60公顷。

二是新增林地面积1067.59公顷，其中防护林9.49公顷，用材林376.28公顷，经济林9.01公顷，未标注林种672.82公顷。

除指标调整外，市自然资源局应分析比率下降原因，切实推动森林资源保护和发展。

3.造林任务验收机制不健全

2021年、2022年枣庄市林业和绿化局下达滕州市造林任务分别为7000亩和3000亩，市林业事业发展中心将造林任务分解至各镇街，2021年、2022年分别下达造林任务10000亩和6000亩。

市林业事业发展中心提供的“山水林田大会战”造林小班自查汇总表反映，2021年、2022年分别完成造林面积12065亩和6248亩，枣庄核验面积分别为10560亩和6012亩。

按照《山东省“十四五”林业保护发展规划》相关要求，应严格实行造林计划任务、检查验收“落地上图”，而市林业事业发展中心仅能提供2021年、2022年其自身组织实施的5004亩造林项目小班数据，其余均未落实造林绿化“落地上图”要求，无法指明造林小班的具体位置。

市自然资源局负责全市造林绿化工作并监督验收。市林业事业发展中心负责造林任务的下达，根据各镇街上报的造林情况汇总报至枣庄市林业和绿化局，不负责对造林实绩进行验收。因造林任务的下达与验收分别由不同的部门负责，部门之间缺乏有效沟通，一方面致使每年的实际造林完成情况缺少有效监管，无法确认新增林地是否及时调整计入林地资源变更调查中，增加我市林地面积。另一方面会影响获取省级财政对新增造林每亩不超过800元，退化林修复、农田林网和见缝插绿每亩不超过400元的补助资金，不利于林业保护工作的开展。

部门之间应加强沟通协调，建立完善相关工作制度和机制，确保造林任务保质保量完成，同时严格落实造林绿化“落地上图”的要求。

4.林长制管理落实不到位

（1）林长制工作方案未及时更新。现执行的工作方案仍是2019年12月20日由市委办公室、市政府办公室印发的《滕州市全面建立林长制工作方案》，市总林长人员、市级林长人员、市级林长制联席会议成员单位名单，均未按照领导干部职务调整及时更新。

（2）未按照《滕州市全面建立林长制工作方案》中市级林长制联席会议每年召开应不少于1次的要求，自方案实施以来尚未召开过联席会议。

（3）各镇街未设置独立的林长制办公室，均由镇林业站承担工作。

不符合山东省人民政府办公厅出台的《关于全面建立林长制的实施意见》“一、组织体系 全面建立省、市、县、乡、村五级林长制体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、保障有力的保护管理新机制”和《滕州市全面建立林长制工作方案》“四、保障措施 建立问题督办制度、信息通报制度、森林资源管理工作例会制度。建立市级林长制联席会议制度，原则上每年召开不少于1次，遇重大事项，总林长、副总林长随时召开会议研究”的规定。

根据上述规定，市自然资源局应推动市林长制办公室完善机构，落实工作方案、健全各项制度。

（三）森林采伐管理情况

5.无证采伐林木953.10亩

利用地理信息系统，通过查看2020-2022年的遥感影像，并与2020年森林资源调查成果、2021-2022年林木采伐审批台账进行比对，经对疑点信息进行核实，有69个图斑、面积953.10亩的林木在未办理采伐许可的情况下被采伐。

不符合《中华人民共和国森林法》第五十六条“采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐……”的规定。

根据上述规定，市自然资源局应加强对林地的巡查监督，采取有效措施，加大对持证采伐的监管力度，确保森林资源的安全。

（四）林地征收、占用管理情况

6.未经审批占用林地59.87亩

将2021年、2022年农用地转用征收数据与林业资源数据进行比对，剔除已办理林地占用审批手续地块，发现有21个批次的农用地已办理建设用地转用手续，但未办理林地占用审批手续疑点信息。经对疑点信息进行核实后，谷山路、木曲路、木石污水处理厂等17个项目用地，面积共计59.87亩尚未办理林地占用手续。

不符合《中华人民共和国森林法》第三十七条“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续……”的规定。

根据上述规定，市自然资源局应严格对占用林地项目的审核，及时办理林地占用手续。

（五）资金管理情况

7.应缴未缴森林植被恢复费171960元

将建设项目使用林地情况台账与森林植被恢复费缴款书进行比对，发现有2个项目共计占用林地12.90亩，应缴纳森林植被恢复费171960元，截至审计日尚未缴纳，其中：

（1）2021年第16批次建设用地占用林地0.94亩，应缴纳森林植被恢复费12540元；

（2）新建山东枣庄民用机场工程净空区域临时用地11.96亩，应缴纳森林植被恢复费159420元。

不符合《中华人民共和国森林法》第三十七条“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费……”的规定。

依据《财政违法行为处罚处分条例》第三条“财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入……（四）缓收、不收财政收入……”的规定，市自然资源局应及时征缴入库。

（六）森林资源管理情况

8.个别地块森林资源调绘成果与用地属性不符

利用地理信息系统，通过查看2020-2022年的遥感影像，并与2020年森林资源管理“一张图”中的林地信息、建设项目使用林地情况审批台账进行比对，共计圈画出未经审批占用林地的疑点信息19条，面积共计116.29亩。

经对上述疑点信息进行现场核实，上述地块现状主要用于仓储、养殖及加工厂等，但所占用土地的原属性均为工业用地、仓储用地、设施农用地等，而并非林地。出现上述情况的主要原因是，在第三次全国土地调查时，按照相关技术规定，只是根据当时的土地利用现状进行划定，未考虑权属及原土地性质，将上述地块调绘为林地。按照森林资源管理“一张图”年度更新要与第三次全国土地调查成果融合的规定，在2020年森林资源管理“一张图”中将上述地块变更为林地。由于上述原因，导致森林资源调查成果不实。

市自然资源局应根据土地性质，及时更新完善土地属性及调查成果数据。

9.林地采伐、占用管理机制不完善

在国家林草局审核批复的我市2020年森林资源调查成果中，我市林地面积为21940.61公顷；按照省自然资源厅《关于启用2020年森林资源管理“一张图”的通知》要求，我市自2021年9月1日起将2020年森林资源管理“一张图”成果数据全面应用于林地占用、林木采伐、森林经营、监督执法及生态建设相关领域，在该成果数据中我市的林地面积为9845.20公顷。两者的林地面积相差12095.41公顷，目前处于无监管状态。

经对我市2022年林地占用事项、2020-2022年林木采伐事项在两种数据统计口径下进行对比分析，发现2021、2022年期间，上述12095.41公顷林地有1771.89亩、2745.96亩被采伐，被占用、采伐的林地不需缴纳森林植被恢复费，被采伐的林木也没有更新造林的责任，加快了我市森林资源的消耗速度。

市自然资源局应站在生态环境管理保护的角度，采取有效措施，建立相应的审查、备案等机制，防止森林资源被随意占用。

（七）工程建设程序及工程管理情况

10.应核减工程价款1840570.05元

 2022年6月，滕州市自然资源局委托中元天纬集团公司对滕州市柴胡店镇北宫片区破损山体生态修复工程项目项目进行设计并出具《滕州市破损山体园林生态修复（北宫片区）设计方案》，汇总工程量为：挂金属网63585㎡，挂植生草把54585㎡，木纤维喷播54585㎡，椰丝毯铺设54585㎡等，另外出具《滕州市破损山体园林生态修复（北宫片区）设计方案施工图册》。

 根据初步设计图，至诚工程咨询有限公司出具招标控制价12453724.51元报告，除了喷灌和清理碎石共648080.71元外，主要是清理坡面挂网54585㎡994538.70元，挂植生草把54585㎡1562222.70元，团粒喷播54585㎡9248882.40元，共11805643.8元，即每平方米216.28元。

2022年6月24日滕州建工建设集团以施工费12424267.24元中标，自然资源局以此价格签订《建设项目工程总承包合同》，合同第14条约定，合同为总价合同，即无第13条变更和合同价格的调整，及合同中其它相关增减金额的约定进行调整外，合同价格不做调整。

 2023年6月21日，鲁班工程管理有限公司出具《滕州市柴胡店镇北宫片区破损山体生态修复工程结算审核报告》，认定清理坡面挂网、挂植生草把、团粒喷播54585㎡，工程施工价款12453724.51元。

审计中，经过对该项目实际施工情况进行了无人机航拍、三维建模和面积计算，测定清理坡面挂网、挂植生草把、团粒喷播面积46074.874㎡，比招标控制价中的54585㎡相比，差8510.126㎡。按每平方米216.28元计算，影响工程价款1840570.05元。

市自然资源局应尽快采取有效措施，避免多支付工程款，造成财政资金损失。

11.工程超预算69.08万元

枣庄市森林火灾高风险区综合治理滕州市建设项目，建设单位市林业事业发展中心，A标段预算278.09万元，实际施工合同347.17万元，超过预算69.08万元。

以上不符合《关于解决当前政府投资工程建设中带有普遍性问题意见》(国办发[2010]41号)第十条“严格按照预算管理程序的规定审核下达项目资金预算，不得超国家规定的投资规模、方向和范围下达预算，不得擅自提高建设标准和变更建设内容，不得挤占挪用其他专项资金，不得违反规定的用途支付资金，不得拖欠工程款和截留资金”的规定。

根据上述规定，市林业事业发展中心应加强项目预算管理，严格按项目投资规模和标准执行。

12.监理单位履职不到位

（1）东沙河狐山片区破损山体生态修复工程监理单位山东省煤田地质局第一勘探队履职存在问题：同一天的施工日志与监理日记记载施工内容不同；监理日记记录不全等。

违反了《山东省建筑工程施工技术资料管理制度》四、资料管理的基本要求“1、应与工程建设同步进行并完成，要求书写认真、字迹清晰、内容完整、责任方签字齐全。”的规定。

（2）根据工程审计报告，界河生态文化廊道工程部分苗木未按照合同栽植、未达到合同要求规格，共计11104株，不合格率为38.63%，并进行了工程价格审减。但中环建（北京）工程管理有限公司监理进程中编制的《工程质量监理评估报告》指出“本工程监理质量评估结论为合格”。

（3）学院西路绿化提升工程中，监理单位滕州市工程建设监理技术服务中心未严格复查施工单位移交的竣工验收资料。

不符合《建设工程监理规范》第2.0.12条“根据工程设计文件及施工合同约定，项目监理机构对施工单位申报的合格工程的工程量进行核验。”的规定。

根据上述规定，各建设单位应督促监理单位严格落实监理职责。

13.施工单位、设计单位未按规定履行义务

（1）东沙河狐山片区破损山体生态修复工程，施工单位滕州市远景市政工程有限公司填写的《施工单位竣工验收申请表》《施工单位开工报审表》日期不一致。

不符合《山东省建筑工程施工技术资料管理规程》第四条 资料管理的基本要求“应与工程建设同步进行并完成，要求书写认真、字迹清晰、内容完整、责任方签字齐全。”的规定。  

（2）官桥镇东洪林村南破损山体生态修复治理工程，滕州市官桥生态环境产业发展有限公司在石材销售环节存在过磅单仅有司磅员、驾驶员签字且签名不规范，无监磅员签名；因磅房内电脑损坏，未定期进行数据备份，导致过磅系统数据不全。

（3）龙阳镇龙山东部山体生态修复工程，设计单位山东泰山资源勘查有限公司实际设计人员与投标文件中拟投入人员不符。

建设单位应督促施工单位、设计单位切实履行职责，加强对工程资料、工程数据的管理，履行投标文件中职责。

针对审计发现的问题，各被审计单位积极落实整改建议，核减工程价款180余万元，补缴森林植被恢复费17.20万元，针对制度漏洞及机制障碍，建立完善长效机制，推进制度建设5项。