政协滕州市委员会
关于扎实推进社会化养老服务工作的
调 研 报 告
（2014年9月28日市政协十四届十四次常委会议通过）
随着全国人口老龄化趋势的加快，养老服务问题越来越受到全社会关注。我市老龄人口基数大，具有增长快、高龄化等特点，养老服务设施发展滞后，居家养老服务发展不够完善，与老年人日益增长的多样化服务需求有较大差距。尽快建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系成为当务之急。2014年，市政协把社会化养老作为调研专题，组织有关委室、部分委员和市民政局、人社局、卫计局等部门组成调研组，通过召开座谈会、实地调研、发放问卷等形式，深入到各镇街、社区和社会养老服务机构开展调查研究，对当前的状况、存在的问题进行了认真分析，研究提出了一些建议。现将有关情况报告如下：
一、全市老龄人口和社会化养老基本情况
近年来，我市按照中央、省、枣庄市关于加快养老服务业发展的要求，把加快养老服务业发展作为改善民生、构建和谐社会的重要举措，坚持“政府引导、社会参与、市场化运作”，积极探索社会化养老工作的新方法、新途径，逐步形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系。
一是老龄人口呈逐年增加态势。随着生活水平的提高和医疗条件的改善，我市老龄人口逐年增加。截至2013年末，全市户籍人口约169.3万人，100岁以上老年人95人，80岁以上老年人3.4万人，60岁以上的老年人约27万人，老龄人口占全市总人口的比例达15.95%，高于全省平均水平0.75个百分点。按照国际通行标准60岁及以上人口占总人口比例达10%既已进入老龄化社会计算，我市社会老龄化已非常严重。
二是养老服务机构不断增加。截至目前，全市规模养老服务机构28家，养老床位3352张。其中，公办镇(街)敬老院22家，养老床位2102张，基本能够满足辖区内五保老人集中供养需求；光荣院1家，床位50张，供养老荣军28人；民办养老服务机构5家，龙泉街道、东郭、东沙河、洪绪、南沙河各1家，床位总数1200余张，供养服务老年人800余人；正在建设中的规模社会养老服务机构6家，设计养老床位近3000张。全市92个城市社区有老年人日间照料中心4处，可托管老人300余名；农村1226个村（居）建成农村幸福院26处，服务辖区老年人1000余人；全市从事养老服务的养老护理、家政服务的单位80余家，各级各类老年服务人员1000余名。
三是社会养老服务政策体系逐步完善。按照省、枣庄市政府的要求，我市出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》（滕政发〔2014〕17号）、《关于建立社会养老服务体系建设联席会议制度的通知》、《关于加快社会养老服务体系建设任务分工的通知》等一系列文件，制定了加快发展养老服务业的扶持政策，积极探索发展养老服务业的有效途径，吸引和鼓励社会资金投资兴办福利性、非营利性的老年公寓、城市社区老年人日间照料中心、农村幸福院等养老服务设施，取得了明显成效。
二、当前社会化养老存在的现实问题
山东省人民政府《关于加快发展养老服务业的意见》（鲁政发〔2014〕11号）要求，“到2020年，符合标准的日间照料中心、敬老院等养老服务设施覆盖所有城市社区和乡镇，60%以上农村建立农村幸福院等互助式养老服务设施。每千名老年人拥有养老床位数40张以上，护理型床位占养老床位总数的30%以上。”据此，我市养老服务体系建设任务十分繁重。
一是缺少养老发展规划。目前，我市没有编制全市综合性的养老服务产业发展总体规划，没有将养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，列入服务业重点发展领域，缺少近期、中期、长期发展目标，养老机构设点布局规划尚不明确。在市区，老年人日间照料中心等社区养老用房列入新建社区规划的较少，还没有做到同步规划、同步建设、同步验收、同步使用；在农村，对幸福院等村级养老用房没有规划，已建成的村级幸福院大多利用农村闲置设施因陋就简加以改建，基础条件较差；在小城镇建设中，养老用房和日间照料中心建设考虑少、有的没有列入规划之中。
二是管理服务水平有待提升。当前，公办养老机构只承担五保老人供养任务，没有接收社会老人的寄养服务，存在服务功能单一，管理水平偏低等问题，服务其他有需求老年人的功能没有得到发挥。民办养老机构硬件建设、内部管理有待进一步加强，服务标准、服务程序有待规范，部分民办养老服务机构规模较小、安全隐患大，缺少有力监管。养老机构服务人员年龄偏大、文化程度偏低、素质参差不齐，缺乏专业的护理技能；受传统观念影响，认为“伺候人”是低人一等的职业，加之养老护理责任重大、工作辛苦、收入不高，导致养老护理人员招工难、人员相对不足。
三是土地手续影响了优惠政策的落实。根据省、枣庄和我市《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，对非营利性老年人社会福利设施，经民政部门审核确认后，按照《划拨用地目录》依法划拨用地。目前，市政府在养老用地划拨上提供指标少，不能满足当前养老机构用地需求；我市养老机构多数使用的是工业或商业用地，由于土地用途变更手续复杂，没有获得国土、规划等部门用地使用许可手续。正是由于我市运营的养老机构无土地手续，无法取得办证许可，在争取上级政府投入、税费减免、养老护理员培训等优惠政策上得不到很好落实。
四是养老机构处于无证运营状态。根据《山东省养老机构设立许可办法》的要求，社会养老服务机构在办理《养老机构设立许可证》后才可运营服务。办理《养老机构设立许可证》又必须提交规划、土地、建设、消防、卫生等许可证明材料，然而这些养老机构受土地、规划、建设、消防等前置条件限制，不能提供完备的资料，无法办理《养老机构设立许可证》，造成无证经营。一些民办养老机构无视消防、卫生许可等准入门槛，无证执业，给老人带来安全隐患。经调查，我市5家运营的民办机构均没有办理《养老机构设立许可证》，老年服务中心、金色老年乐园、清水湾老年公寓等一些民办养老机构已形成面向社会运营的事实，处于非法运营状态，根据政策规定应予以取缔。
五是城市社区养老服务用房严重不足。根据省政府《关于加快发展养老服务业的意见》的要求：“新建居住小区按每百户不少于20平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅小区按每百户不少于15平方米的标准调剂解决。老旧小区没有养老服务设施或现有设施达不到建设指标要求的，必须在2020年底前通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。”由于各种原因，原来规划建设的城市社区服务用房都转为了商业用房，没有城市社区老年人日间照料服务中心的建设空间；新建和正在建设的小区大都没有配套养老服务用房。我市92处城市社区仅有4处建设了社区老年人日间照料场所，这与老年人不断增长的养老服务需求有很大的差距，与各级要求建设的目标任务差距较大。
六是村级幸福院运营困难。按“村级主办、政府支持、群众参与、互助服务”的要求，我市已新建、改建农村幸福院26处。幸福院工作人员均由村集体聘任，为老年人提供休息、娱乐、饮食等基本的日间照料服务。在服务费用上，坚持有偿、低偿和无偿服务相结合，以老年人自费低偿为主，按标准交纳饭费，自行承担医疗费用。但是由于多数村集体收入很少，甚至没有收入，无法支撑农村幸福院正常运营，部分幸福院已难以维持。
三、发展社会化养老的对策建议
加强社会化养老服务体系建设，是贯彻党的群众路线教育实践活动、全面推进和谐社会建设的重要内容，是让发展成果惠及广大人民群众的重要举措。针对存在的问题和不足，特提出如下建议：
（一）搞好养老服务的统筹规划。要把养老服务业纳入全市国民经济和社会发展整体规划，进行统筹安排，合理编制全市养老服务业发展规划。一是按照统筹规划、合理布局的原则，将养老服务机构发展规划与城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划等有机结合，抓紧制定养老服务业发展长期规划；每年年初，要明确本年度城市和农村社区养老服务设施建设规划。二是住建、规划等部门在新、旧小区养老服务设施配套建设上要把好规划、建设和验收关。根据有关规定，新建居住小区按每百户不少于20平方米的标准，配套建设社区居家养老服务用房；已建成的住宅小区按每百户不少于15平方米的标准调剂解决。社区人口规模在1-1.5万人、1.5-3万人、3-5万人的社区，应分别配套建设面积不少于750平方米、1085平方米、1600平方米的社区老年人日间照料中心。以上设施应与商用住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，不得挪作他用。三是农村社区建设要规划建设农村养老服务设施。农村社区要依据具体情况利用闲置的土地和场所，规划建设农村养老服务设施，确保2020年前覆盖60%的农村社区。要突出居家养老的原则，结合我市家庭伦理观念和方便实用，设计一些比邻而居或对门而居的大小间套房，同时在新建的小城镇社区设立日间照料中心，满足空巢老人的生活需求。
（二）切实解决经营机构办证许可的制约因素。目前，解决养老机构手续不齐、违法经营的问题，关键在于土地手续。建议：一是现有正在经营的规模养老机构，经有关部门审定、市社会养老服务体系建设联席会议研究通过后，市国土部门变更土地用途、办理土地手续。二是对符合政策要求的运营养老机构，市住建局、规划局、卫计局、环保局、消防大队、民政局等相关部门开辟审批绿色通道，推行并联审批，集中会签会审，使养老机构尽快取得《养老机构设立许可证》。三是在下步的养老机构建设中，市政府每年拿出一定土地指标，优先安排建设用地。
（三）加快社会化养老服务设施建设。一是在城区，由政府投资建设一所以收养失能、半失能老年人为主的综合示范性养老机构；各镇街要积极整合现有学校、医院、农村敬老院等资源，努力改造成为功能齐全、设施完善的综合性服务养老机构。二是整合各类专项资金，“集中火力”加大对农村敬老院的改造力度，通过改善提升敬老院基础设施和服务功能，确保建一处成一处，成一处运行一处，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型，确保每个镇街建成一所集院舍住养、社区照料和居家养老等多种功能于一体的综合性养老服务中心。三是解决城市社区养老服务用房新建、补建困难问题。目前我市新建小区、老旧小区社区养老用房大多没有达到要求，我市城市养老用房到了“无处可建”的地步。老旧居住区没有养老服务设施或现有设施达不到建设指标要求的，建议制订工作推进时间表，充分利用闲置房间或场所，规划补建或改建社区养老服务用房，或者通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，确保社区养老服务用房。四是通过建设用地、融资贷款、税费减免、资金补贴等政策，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构以及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构，以及以老年人为对象的老年生活照顾、精神慰藉、家政服务、心理咨询、康复服务、简单就医、水电维修、紧急救援等服务业，为居家养老的老年人提供系列服务。
（四）开展养老机构专业人员培训。一是抓好养老护理培训基地建设。在枣庄科技职业学院建设养老服务培训基地，设立养老护理、老年心理和康复医学等专业，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等专业人才，扩大养老服务专业人才的培养规模，为养老机构输送专业护理和管理人才。二是加强技能培训。采取多种形式，积极引导下岗失业人员及“4050人员”参加养老服务技能培训，市财政设立专项培训补贴资金，采取财政补贴为主、养老机构支持为辅的办法，落实初级养老护理员培训任务，实现养老服务机构从业人员全面持证上岗；养老机构与枣庄科技职业学院联合招生，打通养老服务类毕业生到养老服务机构和社区养老服务中心直接就业的途径。三是保障养老服务人员的合法权益。规范养老服务行业用工形式，养老机构要与员工签订劳动协议，依法缴纳各类保险。
（五）积极推行医养结合养老模式。根据省政府《关于加快发展养老服务业意见》要求，2020年护理型床位占养老床位总数的30%以上。建议民政、卫计、人社等部门联合，推行医养结合的养老模式，全面提升社会化养老服务水平。一是正确引导有条件的镇街卫生院合理整合资源，创办养老机构，实现资源共享，走医养结合之路。二是探索建立城乡居民养老保险、新农合、职工医疗保险与社会化养老相结合之路，整合各类资金，增强社会化养老的投资合力。建议把医院的医疗服务延伸到各养老机构，在养老机构设立派驻机构和服务网点，实现各位老人身体状况信息共享、资金共用、方便报销；在老人自愿的情况下，把社会养老金直补到所在养老服务机构，提高养老服务机构资金周转能力。三是借鉴外地经验，市政府加大购买公益性养老服务力度，依托我市家政服务组织，为特殊群体（低保、五保、“三无”人员）老年人每月购买20-30小时的养老服务。
（六）加强对社会化养老服务工作的管理。目前，市政府已经建立了滕州市社会养老服务体系建设联系会议制度，督促社会化养老工作的落实。建议：一是将养老服务机构全面纳入政府监管体系。进一步加强设施、收费、服务等方面的检查监管，对个别有较大安全隐患又无法整改或经营方面存在较大缺陷又不愿进行整改的，应及时制止，责令停办，保证养老服务体系的健康有序发展。二是学习借鉴外地先进经验，规范完善各类养老服务机构的护理、康复、医疗、娱乐、心理关爱等服务项目内容和收费标准，做到管理服务标准化。三是建立健全社会养老机构的各项管理制度、养老机构评估制度、养老机构诚信档案和投诉举报制度，保障养老机构和入住老年人的合法权益，促进养老机构健康发展。四是推动养老信息服务平台建设。在居家养老、社区养老、机构养老的基础上，与110、120、12315等服务资源联网联动，集成全市养老服务资源，建设符合我市市情的社会养老服务信息平台，及时有效地为老年人提供生活照料、护理康复、情感关怀、紧急救援和信息咨询等服务，让老年人足不出户就可享受到多样化的需求服务，逐步构建起具有滕州特色的社会化养老服务体系。
